Fuente: MapuexpressLos estándares internacionales en construcción de Centrales Hidroeléctricas y Pueblos Indígenas
Gonzalo Bustamante Rivera[1]Este breve texto pretende contribuir con más antecedentes para el proceso de las comunidades mapuche afectadas por los proyectos de Centrales Hidroeléctricas de Endesa y NS Power en la comuna de Panguipulli. La idea central es aportar con elementos tomados de la experiencia internacional actual en la materia, para que las comunidad mapuches involucradas ejerzan su derechos.
Las relaciones de conflicto entre las centrales hidroeléctricas y las comunidades indígenas - y comunidades locales en general - no son algo nuevo ni sólo ocurren en Chile. Más bien, ocurren en todo el mundo y, cabe tenerlo en cuenta, la proyección es que la hidroelectricidad continuará creciendo.
Esta fuente de energía constituye un 19% de la electricidad mundial y corresponde a entre un 30 y un 40% de la tierra irrigada en el mundo, estimándose que el total de represas en el mundo es de 45.000. Como la población mundial continua creciendo, así como las necesidades de energía, y las necesidades de aumentar la producción y consumo de energía en continentes como Africa y Asia, el futuro hace pensar que la hidroelectricidad continuará siendo una de las fuentes de energía, por sobre centrales nucleares, termoeléctricas y otras de mayor impacto ambiental y social. (World Commission on Dams, 2000).
Sin embargo, las represas y centrales hidroeléctricas no han traido solo beneficios a la población. Han surgido voces que argumentan que los beneficios económicos que brindan no son los esperados y que, además, traen costos económicos, sociales y ambientales que hay que tomar en cuenta. (The World Conservation Union & The World Bank, 1997). Se estima que a nivel mundial entre 40 y 80 millones de personas han sido desplazadas por la construcción de represas (World
Commission on Dams, 2000).
La constatación de estos problemas asociados a la construcción de represas, ha llevado a la constitución de grupos de análisis sobre esta situación mundial, con el objeto de contar con una visión más global y objetiva del problema para poder fijar estándares internacionales más aceptables y apropiados a la complejidad del tema.
Es así como han surgido dos estándares principales : Las guías de la Comisión Mundial sobre Represas (World Commission on Dams) y el Protocolo de la Asociación Internacional de Hidropoder (International Hydropower Association). Cada uno ha fijado estándares para todo el proceso tendiente a la construcción de una central hidroeléctrica y/o represa. Además, cabe agregar la iniciativa Pacto Mundial de Naciones Unidas, que abarca mucho más que las centrales hidroeléctricas.
Aquí brevemente describiré las características principales de cada uno, sus principales diferencias, y cuál estandar es considerado como el más acorde al marco internacional de derechos de los pueblos indígenas.
Luego, presentaré brevemente las características de SN Power y de Endesa, en relación a esos estándares.
Finalmente, concluiré con una visión crítica a la pretendida imposición de centrales hidroeléctricas sobre territorios indígenas, bajo el argumento del beneficio o interés nacional por sobre el beneficio o interés local, una crítica al rol del Estado que -como bien lo han señalado dirigentes indígenas en Canadá- defiende más los intereses de los no indígenas que de los indígenas.
Nunca está demás señalar que mi opinión personal es que las comunidades tienen derecho a rechazar de plano la construcción de centrales en sus territorios, así como a aceptarlas bajo alguna de todas las modalidades de « beneficio compartido »[2], pero que estas decisiones deben a lo menos respetar el marco internacional de derechos establecidos tanto por el Convenio 169 de la OIT, como por la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas.
Comisión Mundial sobre Represas (WCD)La Comisión Mundial sobre Represas nace luego del encuentro convocado por el Banco Mundial y la Unión de Conservación Mundial (World Conservation Union), en 1997, para analizar junto a representantes de gobiernos, expertos del sector privado, instituciones de financiamiento internacional, organizaciones de la sociedad civil los efectos de las represas[3], sus verdaderos aportes al desarrollo, las alternativas existentes y formular guías y criterios aceptables internacionalmente para su construcción.
El informe final[4] fue publicado el año 2000 y menciona de forma explícita – entre otros - la conclusión de que los pueblos indígenas sufren de manera desproporcionada desplazamientos e impactos negativos sobre sus culturas (Informe de la Comisión Mundial sobre Represas, 2000).
El informe analiza impactos técnicos, económicos, ambientales, climáticos, socioculturales y de distribución de los beneficios de las represas.
El informe incluye, además, guías o estándares internacionales -que por su formulación con participación de diversos tipos de actores se consideran como uno de los estándares más aceptados- para los proyectos de construcción de represas a nivel mundial, incluyendo los aspectos sociales, ambientales y técnicos.
Asociación Internacional de Hidropoder (IHA)La Asociación Internacional de Hidropoder fue constituida por representantes de empresas, agencias de gobiernos, instituciones de financiamiento y de grandes ONGs, quienes se reunieron en 2007 para generar un protocolo distinto al de la Comisión Mundial sobre Represas.
El Protocolo de Consultoría en Sustentabilidad (Sustenaibility Assessment Protocol) fue publicado en el año 2009 y su uso es voluntario, no vinculante y debe ser autorizado por la IHA.
Comparación crítica de ambos estándares internacionales[5]Una comparación exhaustiva puede encontrarse en el sitio web de la organización International Rivers[6], aquí sólo expongo sus aspectos más relevantes para efectos de la situación de las comunidades indígenas en general, y mapuches en particular.
Un primer aspecto a comparar es el de la representatividad de los estándares. Si bien, todas estas iniciativas son susceptibles de ser cuestionadas, el caso de la Comisión Mundial sobre Represas es considerada como de una representatividad amplia, ya que además de las empresas constructoras de represas y de las instituciones financieras, incluyen la participación de población afectada de todas las regiones del mundo. Es así como en la formulación de sus guías, como también en su directorio, se encuentran personas indígenas reconocidas por sus defensas de sus territorios.
En cambio, el Protocolo de Consultoría en Sustentabilidad es fuertemente criticado, ya que responde a la IHA, que es considerada una organización de empresas autoasignadas en el rol de generar estándares sobre la hidroelectricidad. Se le critica fuertemente además, el que explícitamente excluyó en la formulación del protocolo la participación de representantes de comunidades afectadas.
El enfoque de la Comisión Mundial sobre Represas es de « derechos y riesgos », es decir, explícitamente reconoce los derechos de las poblaciones y pueblos afectados por las represas y busca reducir los riesgos asociados a la planificación y construcción de represas. En cambio, el Protocolo de Consultoría en Sustentabilidad no reconoce el derecho al « consentimiento previo, libre e informado », en cambio, toma en cuenta « la comprensión de los derechos legales emanados de las leyes nacionales e internacionales ». El Protocolo tampoco explicita los estándares mínimos sobre cuidado del medioambiente, desplazamiento de población, compensaciones a los afectados; tampoco reconoce derechos humanos fundamentales ni de cuidado sobre los impactos climáticos. Es decir, a modo de ejemplo, ahí donde los estándares de la Comisión Mundial sobre Represas reprobarían actualmente la construcción de la Central Ralco en contra de la voluntad de las comunidades pewenches, el Protocolo de Consultoría en Sustentabilidad de la IHA lo aprobaría.
Otros aspectos sobre la aplicación concreta del Protocolo son también evaluados como deficitarios. Es decir, el Protocolo no es suficientemente claro en la definición de los estándares, lo que daría pie a que cada empresa constructora que quiera utilizar este Protocolo para construir una central hidroeléctrica, puede definir sus propios estándares mínimos. Esto naturalmente da excesiva discrecionalidad a las empresas.
Peter Bosshard (2009), de la organización International Rivers concluye que el Protocolo de Consultoría en Sustentabilidad no tiene legitimidad para reemplazar los estándares de la Comisión Mundial sobre Represas.
La importancia de conocer estos distintos estándares, es la de tomar en cuenta qué estándares son los que se están usando al momento de planificar las centrales de NS Power y las de Endesa. Esto es parte de la lógica con la que cada una está operando. Pero también cabe preguntarse, cuál es el estándar utilizado por los organismos de gobierno pertinentes?
Pacto Mundial de Naciones Unidas[7]
Es una iniciativa producida en el marco de Naciones Unidas, en la cual las empresas voluntariamente adhieren a sus principios, comprometiéndose a que su actuar sea coherente con ellos. Se le considera la « iniciativa de ciudadanía corporativa más grande del mundo ». Sus diez principios corresponden a cuatro grandes áreas : derechos humanos, estándares laborales, medioambiente y anticorrupción.
Sin embargo, un problema que presenta este Pacto es que no es vinculante, es decir, una empresa puede adherir formalmente al Pacto, pero eso no la obliga a ajustarse a los principios, ni tampoco es evaluada ni sancionada en caso de no cumplir con ellos.
En materia de derechos indígenas, al menos los dos primeros principios tocan directamente el respeto a los derechos humanos indígenas reconocidos internacionalmente.
ConclusionesEstas iniciativas tienen en común la preocupación por saber si efectivamente las centrales hidroeléctricas generan los beneficios positivos que dicen generar, así como el reconocimiento de la necesidad de establecer estándares internacionales mínimos para la planificación, construcción y funcionamiento de centrales hidroeléctricas y represas. Todas parten del reconocimiento de que existen reiteradas críticas desde comunidades afectadas y organizaciones interesadas en el tema, por los efectos negativos que producen las centrales. Todas reconocen que los efectos negativos son de diverso orden : ambiental, social, económico, climático.
Además de los estándares señalados -guía de la Comisión Mundial de Represas, protocolo de la Asociación Internacional de Hidropoder, los principios del Pacto Mundial- se pueden agregar otras iniciativas de nivel territorial más acotado, como el Water Framework Directive europeo que busca generar una certificación de « etiqueta verde » para la producción eléctrica; o la Hydropower Reform Coalition, la que desarrolla un estandar de evaluación ambiental.
Sin embargo, ninguna de estas iniciativas es vinculante, por lo que el hecho que una empresa adhiera a alguna de ellas no implica que las lleve a la práctica (« del dicho al hecho... »). Por lo demás, todas aceptan la premisa de la necesidad de la hidroelectricidad a futuro, incluso de que en ocasiones la construcción de una central se puede producir en contra de la decisión inicial de la comunidad aledaña.
Con diferencias entre ellas, estas iniciativas reconocen que el beneficio nacional no puede significar el daño hacia las comunidades aledañas y aquí la guía de la Comisión Mundial de Represas muestra tener una concepción más avanzada y profunda, ya que es explícita en el reconocer los derechos de los pueblos indígenas (el consentimiento previo, libre e informado).
Desde la perspectiva de los derechos de los pueblos indígenas, cualquier iniciativa que pretenda generar estándares adecuados para la planificación y construcción de represas y centrales hidroeléctricas, debe cumplir a lo menos con los principios señalados en la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y en el Convenio 169 de la OIT. Más aún, estos estándares debieran reconocer en forma clara y explítica los derechos colectivos de participación, de consulta previa, libre e informada y en todas las etapas de estos proyectos. De los estándares existentes hasta el momento sólo las guías de la Comisión Mundial sobre Represas cumple con estos criterios, así como haber tenido alguna forma de representación indígena en su formulación.
El caso del Protocolo de la IHA queda muy por debajo de estos estándares al no reconocer explícitamente estos derechos. Eso es lo que lleva a International Rivers a afirmar que la creación del Protocolo de la IHA es un « enorme paso atrás » en la generación de estándares internacionalmente aceptados para la creación de centrales hidroeléctricas.
Cuál es la posición de NS Power y de Endesa respecto de estos protocolos? En el sitio de IHA[8] es posible ver a todas las empresas miembros de la asociación, entre ellas se pueden ver a ambas empresas que quieren operar en la comuna de Panguipulli en el sur de Chile, es decir, SN Power y Endesa. En cambio, ninguna de estas empresas aparece en la lista de instituciones que han financiado a la Comisión Mundial sobre Represas[9]. Lamentablemente, no contamos con información sobre los motivos de ambas empresas para participar activamente en la iniciativa de la IHA y no en la de la WCD, podemos hipotetizar que el descontento de estas empresas por los estándares exigentes fijados por la WCD las llevó a co-participar de la creación de la IHA.
Sin embargo, para tratar de ser objetivos, el hecho de aparecer como miembro de la IHA no significa que utilicen el Protocolo de la IHA, así como podemos ver que hay empresas – como Hydro Québec canadiense, que generó uno de los acuerdos más avanzados que se reconocen a nivel mundial, con pueblos indígenas – que participan de ambos espacios.
Pese a lo anterior, es una pésima señal que tanto Endesa como NS Power sean promotores de una iniciativa que en lugar de mejorar los estándares ya fijados por la WCD, los empeoró. En el caso de Endesa, esto puede sumarse a su triste papel en la construcción de la Central Ralco -que dicho sea de paso, llevó al Banco Mundial a pedir disculpas oficiales por su accionar en el financiamiento de Ralco.
Ya Wilde-Ramsig & Steinweg (2009) concluyen que Endesa cuenta con políticas de responsabilidad social muy claras, pero que fallan en traducirse en la práctica (el mismo caso de Ralco muestra sus contradicciones). Por su parte, NS Power tiene una política bien desarrollada, pero no utiliza tanto los estándares internacionales (como sí lo hace Endesa, al menos en su discurso). En los proyectos de estas dos empresas se observa, tanto en Perú como en Argentina, que las comunidades aledañas a las centrales obtienen escasos beneficios reales, existen deficiencias prácticas en materia laboral para los trabajadores de estas empresas. Lamentablemente estos datos, que provienen de investigaciones en terreno objetivas, no permiten dar un buen pronóstico a los respectivos proyectos de Endesa y NS Power en la comuna de Panguipulli, lo que en muchos casos ya lo están viviendo las comunidades afectadas.
Y el Gobierno qué dice sobre esta materia? Habiendo incorporado Chile el Convenio 169 de la OIT y aprobado la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, sería una enorme contradicción que el gobierno adopte el Protocolo de la IHA en lugar de los estándares de la WCD.
Lo que está en juego en Chile es el ejercicio pleno de los derechos de los Pueblos Indígenas en materia de inciativas hidroeléctricas, así como los derechos de la ciudadanía en general y el desarrollo sustentable por sobre los intereses económicos de unas pocas empresas y de una muy lejana población beneficiaria. No es poco.
ReferenciasBosshard, P. (2009). A giant step back from current rights and standards : a critique of the key components document of the Hydropower Sustenaibility Assessment Forum. International Rivers.
International Rivers. (2008). Comparing the strategic priorities and Policy Principles of the World Commission on Dams, the Sustenaibility Guidelines and Sustenaibility Assessment Protocol of the International Hydropower Association, and the Perfomance Standards of the World Bank's International Finance Corporation.
Wilde-Ramsig, J. & Steinweg, T. (2009). Down to the wire : the impact of Transnational Corporations on susteinable electricity provision in developing countries : Cases studies in Argentina and Peru. Amsterdam : SOMO (Stichting Onderzoek Multinationale Ondememingen).
World Commission on Dams. (2000). Dams and development : a new framework for decision-making. The report of the World Commission on Dams. Earthscan Publications Ltd.
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Notas:
[1] Correo electrónico gonzalo_bustamante@yahoo.com
Estudiante de doctorado en Ciencias Sociales Aplicadas, Université du Québec en Outaouais, Canadá. Magister en Desarrollo Humano Local y Regional y Psicólogo Comunitario de la Universidad de La Frontera.
[2] « Benefit sharing » es una de las modalidades más aceptadas actualmente a nivel internacional. Próximamente escribiré un texto resumen de las diferentes modalidades de « beneficios compartidos ».
[3] Las represas pueden ser de uso exclusivo para riego, o bien para generación de electricidad.
[4] http://www.dams.org//docs/overview/wcd_sintesis.pdf
[5] Esta comparación está basada principalmente del documento de la organización International Rivers « Comparing the strategic priorities and Policy Principles of the World Commission on Dams, the Sustenaibility Guidelines and Sustenaibility Assessment Protocol of the International Hydropower Association, and the Perfomance Standards of the World Bank's International Finance Corporation ».
[6] http://www.internationalrivers.org/files/International%20Rivers%20WCD_IFC_IHA%20comparison.pdf
[7] http://www.unglobalcompact.org/Languages/spanish/index.html
[8] http://www.hydropower.org/membership/member_list.php
[9] http://www.dams.org/commission/contributors.htm
